قانون پولی و بانکی کشور به عنوان نخستین قانون مهم کشور در حوزه بانکی در سال 1351 به تصویب رسید. چند سال پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز قانون «عملیات بانکی بدون ربا» با هدف حذف قرض ربوی و جایگزین کردن عقود اسلامی تهیه شد و نهایتا در شهریور 1362 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این قانون اگرچه به عنوان قانون دائمی تصویب شد ولی قرار بر این بود که پس از 5 سال اجرای آزمایشی مجدداً بازبینی شود. اما با وجود ایرادات فراوانی که به این قانون و آیین‌نامه های آن و به ویژه به اجرای آن در سه دهه اخیر وارد شده بود، این کار صورت نگرفت و تغییرات جدی در قانون عملیات بانکی بدون ربا ایجاد نشد.

البته در دولت نهم اصلاح قوانین بانکی با تدوین لوایح دوگانه بانکداری و بانک مرکزی کلید خورد ولی به سرانجام نرسید. در دولت یازدهم نیز این کار متوقف شد تا اینکه جمعی از نمایندگان مجلس نهم دست به کار شدند و با همکاری مرکز تحقیقات اسلامی مجلس در قم، طرح بازنگری در قانون عملیات بانکی بدون ربا را تهیه کردند. یک فوریت این طرح در تاریخ 8 اردیبهشت ماه 1394 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید.

پس از این قضیه، کار دوباره دچار وقفه شد زیرا مسئولان دولتی و بانک مرکزی وعده دادند که در صورت توقف پیگیری این طرح در مجلس، دولت متعهد می‌شود ظرف یک ماه آینده لوایح مرتبط را تکمیل و به مجلس تقدیم کند اما این وعده‌ دولت عملی نشد. در نتیجه، کارگروه بازنگری در قوانین بانکی مجلس بار دیگر دست به کار شد. با این وجود، نمایندگان مجلس برای جلب نظر موافق بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی، طرح خودشان را با مبنا قراردادن آخرین ویرایش‌ لایحه بانکداری (تدوین شده در جلسات مشترک بانک مرکزی و وزارت اقتصاد)، تهیه کردند و البته با استفاده از نظرات کارشناسان حوزه بانکی از جمله کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و ...، تغییراتی را نیز در برخی از فصول آن ایجاد کردند. عمده این تغییرات در فصول عملیات بانکی، شفافیت و پاسخگویی، نظارت و توقف، ورشکستگی و انحلال بانک‌ها ایجاد شده است.

در این بین اکبر کمیجانی امروز در گفت و گو با دنیای اقتصاد از 11 ویژگی مهم دو بند اصلاح نظام بانکی که در حال حاضر بانک مرکزی مشغول کار بر روی آن است خبر داده است. به گفته قائم مقام بانک مرکزی برخی ویژگی‌های بارز لایحه بانک مرکزی به اختصار شامل موارد زیر است:

1) این لایحه مشتمل بر 34 ماده و 29 تبصره است. در این لایحه ابعاد مختلف استقلال، پاسخگویی و شفافیت بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفته است.

2) ساز و کار نگهداری دارایی‌های ذخیره از سوی بانک مرکزی، با کیفیت و کمیت معین، به جای نگهداری دارایی‌های پشتوانه که ساز وکاری منسوخ و متعلق به دوره زمانی قبل از 1973 میلادی بود، مورد توجه قرار گرفته است. اگرچه این نوآوری مفهومی، تغییری در ماهیت نگهداری دارایی‌های مذکور از سوی بانک مرکزی، در قبال اسکناس‌های منتشره، ایجاد نمی‌کند.

3) استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی در هر یک از ابعاد سازمانی، بودجه‌ای، تنظیمی و نظارتی در مواد گوناگون لایحه فراهم آمده است. به‌عنوان نمونه در ماده (10)، شخصیت حقوقی مستقل، عدم شمول قوانین و مقررات عمومی مربوط به وزارتخانه‌ها، شرکت‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت به بانک مرکزی و تامین سرمایه بانک مرکزی از محل منابع عمومی مورد توجه قرار گرفته است.

4) در لایحه بانک مرکزی، ماموریت و اهداف قانونی این بانک تصریح شده است. در این لایحه، ماموریت بانک مرکزی تنظیم سیاست‌های پولی بر مبنای موازین اسلامی در جهت تامین اهداف اقتصاد کلان کشور تعریف می‌شود و اهداف بانک مرکزی که شامل حفظ ارزش پول ملی، حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور، توازن بخش خارجی و تسهیل مبادلات تجاری و کمک به رشد اقتصادی و اشتغال در کشور است، با محوریت هدف اصلی بانک

 5) بانک مرکزی از اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و واحدهای تابعه آنها منع شده است و این بانک مجاز نیست مادامی که وجوه تنخواه‌گردان خزانه در هر سال تصفیه نشده است، وجوه تازه‌ای تحت این عنوان به دولت بپردازد. همچنین، بانک مرکزی از خرید یا تملک اوراق بهادار صادر شده یا تضمین شده توسط دولت در عرضه‌های اولیه منع شده است. این مواد، استقلال قانونی مناسبی برای بانک مرکزی به منظور پیگیری هدف اصلی خود، فراهم می‌کنند.

6) امکان انتشار انواع اوراق بهادار اسلامی از سوی بانک مرکزی و اعمال سیاست‌گذاری غیرمستقیم پولی از طریق سپرده‌پذیری و سپرده‌گذاری در بازار بین بانکی فراهم آمده است.

7) در این لایحه، بستر قانونی لازم برای ایجاد و مدیریت بانک جامع اطلاعات اعتباری اشخاص فراهم شده است. به این ترتیب، شرایط لازم برای گردآوری اطلاعات و تدوین مقررات مورد نیاز برای ایجاد دسترسی و فعالیت موسسات رتبه‌بندی و اعتبارسنجی که در دو برنامه توسعه اخیر کشور مورد توجه قانونگذار بوده است، فراهم می‌شود.

8) امکان اجرای اصلاح پولی و تعریف واحدهای پول جدید پیش‌بینی شده است. به این ترتیب، در صورت نیاز، به پیشنهاد رئیس‌کل بانک مرکزی و تصویب وزیر امور اقتصادی و دارایی، اصلاح پولی که به معنای معرفی واحد پول ملی جدید، اجزای آن و برابری آن با واحد پول رایج است، به اجرا گذارده می‌شود.

9) در این لایحه، شورای فقهی بانک مرکزی به‌عنوان یک رکن مشورتی و با حضور پنج مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات تشکیل می‌شود. هدف از تشکیل این رکن جدید در بانک مرکزی، حصول اطمینان از انطباق مصوبات بانک مرکزی با موازین شرع انور اسلام است.

10) به منظور افزایش شفافیت بانک مرکزی، اولا این بانک موظف می‌شود اصول و رویه‌های حسابداری خود را مطابق با این قانون و استانداردهای حسابداری کشور تنظیم کند و ثانیا، حداقل ماهی یک بار، خلاصه‌ای از وضع حساب‌های خود را انتشار دهد.

11) در مجموع به نظر می‌رسد که پس از چند سال تلاش کارشناسی، لایحه بانک مرکزی بتواند ترکیب نسبتا متوازنی از شاخص‌های استقلال، پاسخگویی و شفافیت در سطح قانونی برای این بانک فراهم کند.

در این بین دکتر مستخدمین حسینی معتقد است: در ایران هر گاه درآمد نفتی دولت کاهش یافته، قوه مجریه تصمیم می‌گیرد که بر منابع مالی و بانکی تمرکز بیشتری پیدا کند، لذا بحث مالیات را پیش می‌کشد و به هر روی سعی در متعارف کردن اقتصاد می‌کند؛ ولی به موازات افزایش قیمت نفت، تصمیم‌ها لغو می‌شوند و مسیر گذشته ادامه پیدا می‌کند.

به گفته وی به هر روی دولت‌ها مصلحت‌اندیش هم هستند و به این دلیل که برای انتخاب شدن به آرای عمومی مراجعه می‌شود، چنین تصمیمات سرنوشت‌سازی را به نفع خود و جناح نزدیک به خود نمی‌دانند. امروز هم با وجود کسری بودجه دولت، مباحثی مانند بانکداری بدون ربا و بازنگری در قوانین آن مطرح می‌شود. دولت‌ها همواره بانک‌ها را چون صندوق مالی خود دیده‌اند و با صدور دستور العمل‌های متعدد در جزیی‌ترین مسائل مربوط به این حوزه دخالت کرده اند.

این  کارشناسان مالی اقتصاد ایران معتقد است امروز باید پیش از هر چیز یادآور شویم، منابع بانک‌ها، منابع دولت نیستند، بلکه منابع ملت و مردم هستند. دولت باید نظارت و مدیریت بر منابع بانکی را به فراموشی بسپارد و اجازه دهد نهادهای پولی و مالی، از جمله بانک‌ها، مسیری را که درست‌تر است طی کنند.

مستخدمین حسینی در ادامه افزود: نکته دیگر اینکه نظام بانکداری بدون ربا قرار بود در سال ١٣٦٧ مورد بازنگری قرار گیرد که این امر تا به امروز رخ نداده است. وقتی بر روند بانکداری کنونی کشور تعمق کنیم، متوجه می‌شویم که به هیچ عنوان بانکداری ما، بانکداری بدون ربا نیست. برای نمونه در بحث عقود مشارکتی، آن‌طور که شرع می‌گوید دو طرف در سود و زیان باید شریک باشند اما بانک‌ها زیان را نمی‌پذیرند و به همین دلیل از ابتدا یک نرخ سود تعیین می‌کنند.

وی افزود: این سبب می‌شود سوی مقابل، اگر ١٠٠ درصد سود هم ببرد هم تنها نرخ اولیه را بپردازد و اگر هم ضرر کند، بانک نمی‌پذیرد و سود خالص خود را طلب می‌کند. به عقیده وی باید تاکید کنم مهم‌ترین مشکل نظام بانکی ایران، کنار مشکلات ساختاری این سیستم، کمبود منابع بانکی و وابستگی زیاد اقتصاد به بانک‌ها، قوانین آن است.

این کارشناس بانکی گفت: نظام بانکداری ما تحت قانون پولی و مالی سال ١٣٥١ و قانون بانکداری بدون ربا سال ١٣٦٢ فعالیت می‌کند. هر چند هر دوی این قوانین و به ویژه قانون پولی و مالی مصوب سال ١٣٥١، در زمان خود مترقی و پیشرو بودند ولی از آن سال، زمان زیادی گذشته و این قوانین به‌قطع باید بازنگری شوند.

این مدیر سابق در بازارهای پول و سرمایه با اشاره به این که قوانین در شرایط مختلف، نتایج مختلفی می‌دهند و بعد از چهار دهه گذر زمان، امروز دیگر نمی‌توان به قوانین خوب گذشته دل خوش کرد می گوید: به علاوه حجم اقتصاد هم نسبت به زمان تصویب این دو قانون بزرگ‌تر شده و در نتیجه بانک مرکزی هم باید نسبت به این تغییر دچار تحول شد.

وی پیشنهاد کرد بانک مرکزی به دو قسمت تقسیم شود، یکی از بخش‌ها سازمان نظارت باشد و به اندازه‌ای هم استقلال آن از بانک مرکزی حفظ شود؛ بخش دیگر هم وظایف مربوط به بانک مرکزی در مورد حفظ ارزش پولی و تنظیم سیاست‌های آن را در دست گیرد. وی افزود: به نظر من مقصر این تعویق چند دهه‌ای، دولت‌ها هستند زیرا هیچگاه لایحه‌ای در این باره به مجلس ندادند. در زمان دولت اصلاحات، وزارت اقتصاد و امور دارایی، شروع به تنظیم لایحه بازنگری در قانون بانکداری کرد ولی این طرح تا پیش از پایان کار آن دولت آماده نشد.

وی ادامه داد: در دولت سابق هم گویا تلاش‌هایی در این رابطه انجام شد که احتمالا این تلاش هم به نتیجه نرسید. از قضا تعلل دولت‌ها موجب شد که نمایندگان مجلس پا پیش بگذارند و سعی کنند در این رابطه لایحه‌ای را آماده کنند که با توجه به ضعف‌های این طرح، خوشبختانه با آبستراکسیون نمایندگان کمیسیون اقتصادی مواجه شد و این طرح هم نیمه کاره رها شد.