تعدد صدور بخشنامه‌های گمرکی و روند رو به افزایش آن به‌ویژه طی چهار پنج سال اخیر، چالش‌هایی برای فعالان اقتصادی و تجاری کشور فراهم کرد. بررسی‌های صورت‌گرفته از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی نشان می‌دهد که از سال ۹۵ تا سه‌ماهه اول سال۹۹ تعداد ۱۲۱۰ بخشنامه و دستورالعمل صادر شده است.
این گزارش به موشکافی این بخشنامه‌ها پرداخته و آنها را از ۶ منظر بررسی کرده است: «تسهیل‌کنندگی یا محدودکنندگی»، «محورهای قانون امور گمرکی»، «دستگاه‌های اجرایی صادرکننده بخشنامه و دستورالعمل»، «ابزارهای سیاستی»، «موضوعات و محورهای موردتاکید در بخشنامه‌ها» و «پوشش کالایی.» ارزیابی‌ها نشان می‌دهد؛ خروج آمریکا از برجام و شروع تحریم‌ها از اردیبهشت سال ۱۳۹۷ و بروز محدودیت‌های اقتصادی، نهادها و سازمان‌های متولی را برآن داشته به‌منظور مدیریت و کنترل بازار داخلی و کاهش آثار تحریم‌ها، اقدام به صدور دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های مختلف در حوزه گمرک و بخش تجارت خارجی کنند، اما تعدد این بخشنامه‌ها و در برخی موارد تناقض آنها، آثار سوئی را بر بخش تولید و تجارت خارجی داشته است. افت تجارت خارجی طی چند سال اخیر اگرچه از یک بعد حاصل محدودیت‌های ناشی از تحریم بوده، اما از ابعاد دیگر به دلیل نبود راهبردهای کلان در حوزه سیاست‌های صنعتی و تجاری است. این شرایط موجب انحراف از مسیر درست تولید و تجارت در اثر اتخاذ سیاست‌های کنترلی با اهداف کوتاه‌مدت شده است.
در مطالعه صورت‌گرفته از سوی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، ضمن تشکیل بانک اطلاعات بخشنامه‌های گمرکی (برای دوره زمانی سال ۱۳۹۵ تا سه‌ماهه اول سال ۱۳۹۹)، مفاد هر بخشنامه از ابعاد مختلف بررسی شده و نتایج مورد تجزیه و تحلیل قرارگرفته است. این بانک اطلاعاتی مربوط به بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های گمرکی طی دوره زمانی (۱۳۹۵ تا بهار ۱۳۹۹) است. این بانک اطلاعاتی مشتمل بر مفاد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها و ویژگی‌های مختلف آن از جمله ارتباط هر بخشنامه یا دستورالعمل با محورها و بندهای قانون امور گمرکی کشور، نهادها و سازمان‌های اجرایی صادرکننده یا ابلاغ‌کننده، ارتباط با حوزه تجارت (صادرات یا واردات)، نقش تسهیل کنندگی یا محدودکنندگی در حوزه تجارت، حوزه کالایی تحت‌پوشش و ابزارهای سیاستی است.
بررسی تعداد بخشنامه‌های صادر شده: روند کلی صدور بخشنامه‌های گمرکی حاکی از آن است که در مجموع ۱۲۱۰ بخشنامه و دستورالعمل طی سال‌های ۱۳۹۵ تا ۱۳۹۸ و سه‌ماهه نخست سال۱۳۹۹ صادرشده که روند صدور آنها از سوی نهادهای ذی‌ربط تا سال ۱۳۹۷ صعودی بوده و با توجه به تشدید محدودیت‌های ناشی از تحریم از ۱۵۶مورد در سال۱۳۹۵ به ۴۹۵ مورد در سال۱۳۹۷ افزایش یافت. بررسی روند ماهانه صدور بخشنامه‌های گمرکی نشان می‌دهد که اوج صدور بخشنامه‌ها، سال ۱۳۹۷ بوده است. این موضوع به‌دنبال خروج آمریکا از برجام، افزایش نرخ ارز و عدم‌توازن در بازار داخلی (افزایش قیمت‌ها) و صلاحدید سیاستگذاران و نهادهای برنامه‌ریزی بر ضرورت کنترل صادرات و مدیریت واردات کشور صورت پذیرفته است. با این حال با توجه به ایجاد ثبات نسبی در بازارها، تعداد بخشنامه‌های ابلاغی از سوی گمرک در سال۱۳۹۸ نسبت به سال۱۳۹۷، به ۲۲۸بخشنامه کاهش یافت. در کل، حدود ۴۱درصد بخشنامه‌های صادر شده طی دوره مورد بررسی مربوط به سال ۱۳۹۷ بوده است.
شناسایی ۳۷۸ بخشنامه منقضی شده
طی دوره مورد بررسی، تعداد ۸۳۲ بخشنامه (۶۸.۸ درصد) جاری بودند که بدون توجه به زمان صدور آنها از سال ۱۳۹۵ تا پایان بهار سال ۱۳۹۹ در فرآیند تجارت و تولید کشور اثرگذار هستند، اما در این میان، تعداد ۳۷۸بخشنامه (۳۱.۲ درصد) عملا منقضی شده و اثری بر حوزه تجارت کشور نداشتند. ۱۹۱ مورد به دلیل ابلاغ بخشنامه تکمیلی جدید، ۱۶۴مورد به دلیل اتمام دوره زمانی و ۲۳ مورد نیز مربوط به بخشنامه سالانه قابل‌اعمال در کتاب قانون مقررات صادرات و واردات سال آتی هستند که همگی قابلیت حذف از فهرست بخشنامه‌های گمرکی را دارند.
کالبدشکافی بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها
در این گزارش، مفاد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها به‌منظور شناسایی زمینه‌های ایجاد اخلال در فرآیند تجارت، از ۶ بعد مختلف به دقت بررسی شد. کالبدشکافی بخشنامه‌ها از لحاظ جایگاه در محورهای مختلف قانون امور گمرکی کشور، دستگاه‌ها و نهادهای صادرکننده هر بخشنامه، ارتباط با صادرات، واردات یا تجارت، نقش تسهیل‌کنندگی یا محدودکنندگی در تجارت کشور؛ کالاها و محصولات تحت‌پوشش و ابزار سیاست تجاری به‌کار رفته در صدور بخشنامه‌ها انجام شده است.
ارتباط بخشنامه‌ها با حوزه تجارت: از منظر تجارت، بخشنامه‌های صادرشده در دو حوزه صادرات (۴۳ درصد) و واردات (۴۱ درصد) تقریبا یکسان بوده است و ۱۷درصد نیز مرتبط به کل تجارت یا هر دو حوزه صادرات و واردات است. از منظر تسهیل‌کنندگی یا محدودکنندگی بخشنامه‌های صادرشده در حوزه تجارت، بخش عمده بخشنامه‌ها (۶۳۸ مورد، ۵۳درصد) با هدف ایجاد محدودیت و مابقی (۵۶۶ مورد، ۴۷درصد) به‌منظور ایجاد تسهیل در تجارت صادر شده است. در این میان، عمده بخشنامه‌های صادره در حوزه صادرات (۷۳درصد) با هدف ایجاد محدودیت پیش‌روی صادرات بوده است، اما در مقابل در عمده بخشنامه‌های صادره مربوط به حوزه واردات (۷۵درصد) با هدف ایجاد تسهیل در مسیر واردات بوده است.
بررسی بخشنامه‌ها براساس محورهای اصلی قانون امور گمرکی: بررسی وضعیت بخشنامه‌ها بر اساس محورهای اصلی قانون امور گمرکی نشان می‌دهد که از کل ۱۲۱۰ بخشنامه و دستورالعمل ابلاغی گمرک از ابتدای سال۱۳۹۵ تا پایان بهار سال۱۳۹۹، در مجموع مفاد و مضمون ۵۳۸ بخشنامه (۴۴درصد) مرتبط با محور تشریفات و کنترل‌های گمرکی بوده است. از لحاظ فراوانی، بخشنامه‌های مرتبط با موضوع معافیت‌ها و ممنوعیت‌ها با ۱۷۵مورد (۱۴درصد) و همچنین مواد مرتبط با شرایط و مقررات عمومی واردات و صادرات با ۱۴۲بخشنامه (۱۲درصد) در رتبه‌های بعدی قرار دارند.
دستگاه‌ها و نهادهای اجرایی: با بررسی منشأ صدور بخشنامه‌های گمرکی ملاحظه‌شد وزارت صنعت، معدن و تجارت با صدور بالغ بر ۳۶۱ بخشنامه و دستورالعمل مختلف (۳۰درصد کل)، وزارت اقتصاد با صدور ۳۵۹ بخشنامه مختلف (۳۰درصد کل بخشنامه‌ها) و ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز (زیرمجموعه ریاست‌جمهوری) با صدور ۱۵۷بخشنامه (۱۳درصد از کل) رتبه‌های اول تا سوم را در بین ۶ دستگاه و نهاد مسوول صدور بخشنامه‌های گمرکی به خود اختصاص داده‌اند.
ابزارهای سیاستی: کالبدشکافی بخشنامه‌ها از لحاظ ابزارهای سیاستی مورد استفاده نشان می‌دهد که از میان ۱۲۱۰بخشنامه طی دوره مورد بررسی ۳۰درصد بخشنامه‌ها مرتبط با استاندارد و ۲۴درصد مربوط به رویه‌ها و دستورالعمل بوده است. عمده بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها به‌جز موارد مرتبط با مالیات، ارزش‌گذاری و مشوق و بسته‌های حمایتی، صادره در سال۱۳۹۷ و همزمان با خروج آمریکا از برجام، ایجاد شرایط بی‌ثبات در اقتصاد کشور و ضرورت مدیریت واردات و صادرات در راستای تنظیم بازار داخلی بوده است. بخشنامه‌های مرتبط با مقررات ارزی در سال ۱۳۹۷ به بیش از ۹۷ مورد افزایش یافت که این تعداد قابل‌توجه است. اگرچه برخی حوزه‌ها با تعدد زیاد بخشنامه‌ها در سال ۱۳۹۷ روبه‌رو بودند، در سال۱۳۹۸ تعداد بخشنامه‌ها در آن حوزه کاهش شدیدی را تجربه کرده است. به‌عنوان مثال در سال۱۳۹۸، بخشنامه‌های مرتبط با مقررات ارزی ۹۷درصد، رویه‌ها و دستورالعمل‌ها حدود ۶۰ درصد، تعرفه و حقوق ورودی ۵۰ درصد و مجوزها ۵۰ درصد کاهش یافت.
موضوعات و محورهای موردتاکید در بخشنامه‌ها: براساس این محورها، بخشنامه‌ها به ۱۶ بخش تقسیم شدند و مشاهده شد که ۳۵درصد بخشنامه‌ها مرتبط با تشریفات و فرآیندهای گمرکی بوده است. بخشنامه‌های صادرشده در زمینه ساماندهی صادرات با ۲۱درصد و مقررات صادرات و واردات با ۱۶درصد به ترتیب در رتبه‌های دوم و سوم قرار گرفته‌اند. به‌جز بخشنامه‌های مرتبط با تشریفات و فرآیندهای گمرکی و ساماندهی صادرات و مقررات صادرات و واردات، سایر بخشنامه‌ها صادره در سال ۱۳۹۷ و در شرایط بی‌ثباتی اقتصاد کشور در آن سال و همزمان با خروج آمریکا از برجام و در نتیجه تنظیم بازار داخلی کشور بوده است. در این میان، افزایش شدید بخشنامه‌های مرتبط با ساماندهی و مدیریت بازار ارز، تنظیم بازار و تعیین شرایط قرنطینه‌ای محصولات کشاورزی در سال۱۳۹۷، قابل‌توجه است. بخشنامه‌هایی که طبق این تقسیم‌بندی دارای سهم عمده هستند، در سال۱۳۹۸ با کاهش شدید روبه‌رو شدند. به‌عنوان مثال، بخشنامه‌های مرتبط با تعیین شرایط قرنطینه‌ای محصولات کشاورزی ۹۷درصد، مقررات‌ارزی ۹۶درصد و تنظیم بازار ۴۵درصد کاهش یافت. در میان زمینه‌های موضوعی مورد تاکید بخشنامه‌ها، عمدتا تاکید بر واردات بوده و برای ایجاد محدودیت در تجارت مورد استفاده قرار گرفته است؛ اما بخشنامه‌های مرتبط با ساماندهی صادرات و تنظیم بازار بیشتر در زمینه صادرات و ایجاد محدودیت در تجارت بوده است. همچنین بخشنامه‌ها در خصوص تشریفات و مقررات گمرکی و ساماندهی و مدیریت بازار ارز عمدتا بر تسهیل در تجارت متمرکز بوده است. بیشترین تعداد بخشنامه‌های منقضی شده مربوط به آنهایی بوده که در زمینه ساماندهی صادرات و اعلام لیست واحدهای مجاز صادراتی صادرشده است. این بخشنامه‌ها عمدتا با هدف ایجاد محدودیت در صادرات و توسط ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز ابلاغ شده و به دلیل صدور بخشنامه جدید تا پایان دوره مورد بررسی بیش از ۶۶درصد آنها عملا منقضی شده است.
پوشش کالایی بخشنامه‌ها: بخشنامه‌ها بعضا در خصوص کالا یا گروه‌های کالایی خاص صادر می‌شود. کالبدشکافی بخشنامه‌ها از این حیث نشان می‌دهد بیشترین تعداد (۳۱ درصد) مربوط به محصولات کشاورزی و دامی است. رتبه دوم مربوط به بخشنامه‌هایی است که ویژگی عمومی داشته و مربوط به فرآیند تجارت همه کالاها است (۲۲درصد) . محصولات نفتی و پتروشیمی (۲۰ درصد) در رتبه سوم قرار گرفته است. همچنین بخشنامه‌های صادره در زمینه محصولات نفتی و پتروشیمی، کاشی و سرامیک و شیشه، محصولات فولادی و لوله و پروفیل، شمش و روی، سیمان، قراضه آهن و ضایعات فلزات و محصولات معدنی بیشتر متمرکز بر حوزه صادرات این محصولات بوده است. علاوه‌بر این، بخشنامه‌های صادره درخصوص مجموع کالاهای تجاری و به‌طور خاص خودرو و قطعات منفصله آن، ماشین‌آلات، قطعات و تجهیزات خطوط تولیدی و کالاهای اساسی بر تسهیل در تجارت متمرکز بوده‌اند.
در این مطالعه سعی شده است ضمن ایجاد بانک اطلاعاتی بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های گمرکی، بررسی و تجزیه و تحلیل مفاد و مضامین آنها انجام و پیشنهادات اصلاحی ارائه شود.
۱. شناسایی تعداد ۸۸۹ مورد (۷۳درصد) بخشنامه از میان ۱۲۱۰ بخشنامه موجود در سایت گمرک ایران از ابتدای سال ۱۳۹۵ تا پایان بهار ۱۳۹۹ که قابلیت ساماندهی در قالب سامانه‌های مختلف را دارند.
۲. شناسایی تعداد ۲۵۰ مورد بخشنامه مربوط به موضوع واحدهای مجاز صادراتی در حوزه محصولات نفتی و پتروشیمی توسط سازمان مبارزه با قاچاق کالا و ارز.
۳. شناسایی تعداد ۶۳ مورد بخشنامه در خصوص تعیین شرایط قرنطینه‌ای محصولات کشاورزی از سوی وزارت جهادکشاورزی.
۴. شناسایی تعداد ۶۹ مورد بخشنامه صادرشده توسط ستاد تنظیم بازار.
۵. شناسایی تعداد ۲۷ بخشنامه مربوط به معرفی نماینده و کارشناس که در این میان وزارت جهادکشاورزی ۱۰ مورد، وزارت نفت ۸ مورد، وزارت صنعت، معدن و تجارت ۶ مورد، وزارت امور اقتصادی و دارایی ۲ مورد و کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان یک مورد نقش داشتند.
۶. شناسایی تعداد ۴۱۷ مورد بخشنامه مرتبط با تشریفات گمرکی که عمدتا توسط وزارت اقتصاد (۲۵۱ مورد)، وزارت صنعت، معدن و تجارت (۶۴ مورد)، ریاست‌جمهوری (ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز ۲۶مورد و هیات‌دولت ۲۴مورد)، وزارت جهادکشاورزی (۱۷مورد) و سایر دستگاه‌های اجرایی (۳۵مورد).
۷. شناسایی ۳۷۸ بخشنامه منقضی دربرگیرنده ۳۱درصد کل بخشنامه‌های گمرکی که ۶۳ مورد آن در بین بخشنامه‌های شناسایی‌شده فوق نیست.
۸. شناسایی تعداد ۱۰۳مورد بخشنامه تکراری در میان ۱۲۱۰بخشنامه که برای اصلاح و تکمیل بخشنامه‌های قبلی ابلاغ شده یا جنبه تذکر و تاکیدی بر دستورالعمل‌های قبلی داشته‌اند.
۹. شناسایی برخی دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های متناقض (۱- بخشنامه مربوط به ضوابط جدید صادرات میوه و تره‌بار در تاریخ ۲۸/ ۲/ ۱۳۹۸ که اجرای آن به دلیل نبود زیرساخت‌های لازم در گمرکات مرزی در تاریخ ۱۳۹۸.۱۰.۱۵ با صدور بخشنامه دیگر به ایجاد زیرساخت‌ها لازم موکول شد، ۲- بخشنامه مربوط به اخذ مابه‌التفاوت نرخ ارز از واردکنندگان در تاریخ ۱۳۹۷.۵.۱۶ و صدور ۵ بخشنامه در پی آنکه سردرگمی تجار را در پی داشته است. ۳- بخشنامه مورخ ۱۳۹۸.۶.۲۵ مربوط به احتساب مالیات علی‌الحساب چهاردرصد واردات کالا که به تصویب هیات مقررات‌زدایی رسید، درحالی‌که به‌اعتقاد کارشناسان باید توسط وزیر اقتصاد ابلاغ می‌شد).
پیشنهادها و توصیه‌ها
این گزارش هشت پیشنهاد و توصیه را نیز در برمی‌گیرد. نخست؛ استفاده از سامانه جامع تجارت وزارت صنعت، معدن و تجارت و همچنین سامانه جامع امور گمرکی وزارت امور اقتصاد و دارایی در جهت ساماندهی بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های دستگاه‌های اجرایی که توسط گمرک کشور ابلاغ می‌شوند.
دوم؛ بررسی امکان‌سنجی ایجاد یک پورتال واحد به‌منظور بارگذاری بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های گمرکی با هماهنگی دستگاه‌های اجرایی مرتبط.
سوم؛ یک سامانه برای اعلام لیست واحدهای مجاز صادراتی در حوزه محصولات نفتی و پتروشیمی توسط سازمان مبارزه با قاچاق کالا و ارز ایجاد شود تا ۲۵۰ مورد بخشنامه ابلاغی فعلی در این خصوص و همچنین بخشنامه‌های آتی در این‌خصوص ساماندهی شود.
چهارم، یک سامانه جهت اعلام رویه‌های و فرآیندهای اداری گمرکی توسط گمرک (وزارت امور اقتصادی و دارایی) شامل رویه‌های گمرکی مدنظر گمرک و سایر دستگاه‌های اجرایی و با هماهنگی آنها ایجاد شود.
در این‌صورت ۴۱۷ مورد بخشنامه فعال و بخشنامه‌های آتی می‌تواند در قالب آن به‌طور منسجم ارائه شده و ضمنا امکان اصلاح و بازبینی رویه‌ها و رفع موارد تناقض نیز فراهم می‌شود. پنجم، پیشنهاد می‌شود یک سامانه جهت تعیین شرایط قرنطینه‌ای محصولات کشاورزی توسط وزارت جهادکشاورزی راه‌اندازی شود تا شرایط قرنطینه همه محصولات کشاورزی در آن بارگذاری شده و ضمن حذف ۶۳مورد بخشنامه مرتبط فعلی از صدور بخشنامه‌های بعدی در این‌خصوص جلوگیری به‌عمل آید.
ششم، یک سامانه مستقل و متصل به سامانه گمرک درخصوص مصوبات ستاد تنظیم بازار ایجاد و ضمن پوشش ۶۹ بخشنامه متعدد فعلی، سایر مصوبات مرتبط با تجارت کشور را در خود جای داده و بدین ترتیب امکان رصد و پایش تصمیمات ستاد را توسط مسوولان، کارشناسان و محققان فراهم شود.
هفتم، با توجه به شناسایی ۲۷ مورد بخشنامه مربوط به معرفی نماینده و کارشناس، در جهت رفع انحصار و ایجاد فضای رقابتی، تدابیری برای نظام‌مند کردن حوزه‌های مربوطه اندیشیده شود.
هشتم و پیشنهاد آخر اینکه مانیتورینگ بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های گمرکی به‌منظور کمک به تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در جهت ساماندهی فرآیند تجارت و تولید کشور به‌طور مداوم و مستمر انجام پذیرد.
دنیای اقتصاد
نظر شما